Colombia ha iniciado la transformación del sector de infraestructura vial. Se trata de eliminar el rezago acumulado por años, integrar el país y mejorar su competitividad de cara a los tratados de libre comercio (TLC). Al finalizar esta década, el país habrá dado un gran salto cualitativo y cuantitativo en materia de infraestructura vial.

Por eso se ha desarrollado el programa de Cuarta Generación (4G) de concesiones. Este ambicioso programa consiste en 40 proyectos para intervenir cerca de 8.000 kilómetros con una inversión de US$25.000 millones durante los próximos 7 años. Los proyectos se llevarán a cabo bajo el esquema de Asociación Público Privada (APP), y dotarán al país de una infraestructura vial más acorde con su desarrollo económico.

Impacto de gran escala en la economía

El Departamento de Planeación Nacional (DNP) estima que las inversiones en la construcción de las concesiones de Cuarta Generación van a tener un impacto marginal de 1.5% del PIB en los años 2015-2019. Si el país iba a crecer al 4.5% al año, lo podrá hacer en la segunda mitad de esta década al 6%. El impacto en el empleo va a ser igualmente importante. DNP estima que se generarán entre 180 mil y 450 mil empleos durante el periodo de construcción.

Los beneficios en el largo plazo van a ser aún mayores. En promedio, los tiempos de viaje por estas carreteras se van a reducir entre 25 y 30%, mientras que los costos de transporte caerán entre un 15 y 20%. Según el DNP, el crecimiento potencial de la economía en el largo plazo aumentará de 4.6% a 5.3%.

Dentro de este programa sobresale Autopistas para la Prosperidad, que cubre la región noroeste del país en el Departamento de Antioquia, y que es considerado hoy como el proyecto de infraestructura vial más grande en el mundo.

Las primeras concesiones viales en Colombia se remontan a mediados de la década de los años 90. Sin embargo, el número de proyectos ha sido relativamente bajo. En 20 años solo se licitaron 25 proyectos, por un valor de US$ 8 billones. Consecuentemente, la inversión en infraestructura vial año a año ha estado por debajo del 1% del PIB, lo cual no ha permitido el ritmo de crecimiento requerido por un país dinámico y con una de las mejores perspectivas en la región.

La meta del Gobierno es incrementar la inversión en infraestructura de transporte a un 3% del PIB en los próximos años. El principal programa para lograrlo son las concesiones de 4G.

Medidas para impulsar la infraestructura

Considerando el tamaño y la importancia de este programa, el Gobierno Nacional ha tomado medidas para fortalecer el marco institucional. Entre ellas, se puede mencionar la creación de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, la expedición de la ley de Asociaciones Público Privadas - APP y la creación del banco de desarrollo Financiera de Desarrollo Nacional.

La ley APP brinda una estructura jurídica sólida, recogiendo las mejores prácticas internacionales. Dentro de este modelo, el concesionario debe demostrar fuentes de financiación para soportar sus aportes al proyecto. Por un lado, el aporte patrimonial, y por el otro, la deuda, la cual puede ser adquirida mediante la emisión de bonos dirigidos a los inversionistas institucionales, los fondos de capital privado de riesgo y los fondos de pensiones. En esencia, la actual normatividad busca que el desarrollo de proyectos de infraestructura sea más eficiente, debido a la motivación del inversionista de garantizar el retorno y las ganancias de la inversión realizada.

Adicionalmente, el Gobierno Nacional está tramitando ante el Congreso de la República una nueva Ley de Infraestructura y un Decreto Presidencial para darle agilidad al tema de consulta previa a comunidades, agilizar la compra de tierras, dirimir los problemas de afectación de redes de servicios públicos y diagnosticar las alternativas ambientales en la fase de prefactibilidad.

La Cuarta Generación (4G) de Concesiones Viales busca promover la construcción de vías de la más alta calidad, que cumplan con los estándares internacionales y permitan mejorar la conectividad con los principales centros de producción, así como fomentar la construcción de dobles calzadas, disminuir los tiempos y los costos de transporte y promover el comercio exterior.

Los lineamientos de la política pública de la 4G se resumen en cuatro componentes principales: i) Estructuración eficaz para la aceleración de la inversión en infraestructura, ii) Procesos de selección que promuevan participación con transparencia, iii) Gestión contractual enfocada a resultados, y iv) Distribución y transferencia eficiente de riesgos. Estos lineamientos fueron utilizados en la estructuración y contratación de los proyectos de los corredores viales por la Agencia Nacional de Infraestructura. La 4G de Concesiones Viales ha despertado el interés de importantes firmas concesionarias a nivel mundial y las firmas de ingeniería local. (ver Fig. 1)

Autopistas para la Prosperidad es el proyecto de infraestructura más importante de la 4G. Con una inversión cercana a los USD 7200 Millones, abarcará gran parte de la región Noroeste del país, interconectando los principales centros de producción y de consumo, de sur a norte, con las salidas a la Costa Atlántica y el Pacífico.

Esta gran malla vial, de más de 1200 kilómetros de extensión, permitirá integrar las regiones del país con beneficios económicos potenciales y con ventajas adicionales, como la reducción de costos de operación y la mejora significativa en los tiempos de transporte. Este proyecto ha sido concebido mediante un ejercicio de estrecha coordinación entre el Gobierno Nacional y los gobiernos locales del nivel Departamental y municipal, quienes son los aportantes de recursos para su ejecución.

El importante monto de inversión del proyecto, así como la longitud de vías a intervenir, extendidas en una región que abarca el área equivalente a un país del tamaño de Suiza, configuraron el primer reto que tuvo que enfrentar el asesor financiero de la ANI, BONUS Banca de Inversión S.A. Como resultado de la primera parte del trabajo, se dividió el proyecto en tramos que fueran independientemente financiables, que tuvieran una adecuada distribución de riesgos y que permitieran una clara definición del alcance técnico entre ellos. Producto de esta definición, se establecieron 9 tramos para el proyecto con inversiones que oscilan de USD 500 Millones a USD 1000 Millones, y longitudes de intervención entre 50 kms. y 250 kms. por cada tramo.

Conectando las regiones

Durante más de tres años se realizaron los diferentes estudios y diseños de ingeniería del Proyecto de Autopistas para la Prosperidad, en los cuales la viabilidad técnica, económica, financiera, ambiental, social, predial y legal fue determinada a través de un riguroso análisis.

Este nivel de detalle de ingeniería, pocas veces antes realizado en las anteriores generaciones de concesiones viales en Colombia, permitió alcanzar unos objetivos claros que hicieran posible proporcionar información a los inversionistas en lo que concierne a la certidumbre del alcance del proyecto y las obras de cada tramo, la disminución de la incertidumbre sobre los costos finales de Capex y Opex y la mayor certeza sobre las relaciones de Equity/Deuda.

Es por este motivo que, desde el inicio, se buscaron los elementos que permitieran que los inversionistas midieran y valoraran con mucho detalle el valor de los aportes de Equity a realizar, así como que tuvieran claridad en los ingresos tanto de peajes como de aportes del Estado en cada tramo. En este sentido, resultó fundamental establecer los mejores criterios de identificación, distribución y retribución de los riesgos asociados, para lo cual se incorporaron cláusulas especiales de cada riesgo en los contratos de APP.

Así mismo, se tuvo cuidado desde la estructuración jurídica de contar con obligaciones contractuales que fueran fácilmente medibles, ya que el nuevo esquema de remuneración de las 4G se basa exclusivamente en la remuneración por indicadores de cumplimiento y niveles de servicio.

Correcta asunción de riesgos

La Agencia Nacional de Infraestructura y su asesor financiero tuvieron siempre como objetivo, desde la concepción misma del proyecto y de su división por tramos, generar los mecanismos idóneos para lograr la mejor financiación posible. En este orden de ideas, se aprovechó al máximo las nuevas alternativas que ofrecía la Ley de APP, en el sentido de regular en los contratos la división de cada uno de los tramos del Proyecto o concesiones en varias Unidades Funcionales. Estas son pequeñas secciones que representan cierta independencia funcional en lo técnico y geográfico y permiten empezar a recibir parcialmente los aportes del Gobierno Nacional. .

En los contratos de APP, buscando una financiación de los proyectos por esquemas de Pure Project Finance, se adoptaron esquemas retomados de las mejores prácticas internacionales. Entre ellas, step-in-rights, posibilidad de cesión de derechos económicos y garantías de terceros. La regulación de los step-in-rights buscó precisamente proteger al proyecto y a los financiadores. Este derecho mitiga el riesgo de la contraparte, de la construcción del privado, y de los créditos. Se encuentra reconocido por la entidad y no requiere de aprobación previa del concedente, ya sea total o parcialmente.

Finalmente, en los mecanismos de garantías de terceros, se regulan diversos esquemas, como la fiducia proyecto, la prenda de acciones del SPV y los contratos de EPC con constructores que cumplan con los requisitos de experiencia establecidos por la ANI, entre otros. Todos estos mecanismos, creados en la Ley, y regulados en los contratos de APP, permitieron la participación de actores nunca antes vistos en el mercado de la infraestructura colombiana, no sólo por los constructores y sponsors internacionales, sino también por los Fondos de Capital Privados y los Fondos de Pensiones.

Se han diseñado, pues, los instrumentos y procedimientos para eliminar un rezago acumulado por años, que constituía una traba para el progreso y la competitividad del país. Colombia ha iniciado la transformación del sector de infraestructura vial.